LA FUNCIÓN DE UNIFICACIÓN DE LA COMISIÓN NACIONAL DE DISCIPLINA JUDICIAL Y LA CONSTRUCCIÓN DEL PRECEDENTE DISCIPLINARIO - David Roa Salguero

INTRODUCCIÓN

El presente análisis constituye un motivo para abrir el debate sobre una de las funciones más relevantes atribuidas por la Ley 2430 de 2024 a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (en adelante CNDJ), la de unificar jurisprudencia en materia disciplinaria[1]. Esta competencia ocupa un lugar destacado dentro de la estructura del control disciplinario judicial porque permite superar divergencias interpretativas y establecer criterios destinados a orientar la solución de casos posteriores.

Sin embargo, su alcance exige distinguir entre tres conceptos estrechamente relacionados aunque diferentes entre sí, esto es, el de jurisprudencia, unificación y precedente.

El primero comprende el conjunto de decisiones y criterios desarrollados por los órganos judiciales, sean emitidas por salas plenas o salas de decisión, mientras que la unificación constituye una función jurisdiccional dirigida a establecer o consolidar una interpretación común frente a un determinado problema jurídico. Por su parte, el precedente corresponde a la regla o razón decisoria que puede proyectarse sobre casos posteriores cuando estos presentan una semejanza jurídicamente relevante.

A partir de esa distinción, conviene aclarar que la función de unificación de la CNDJ no se agota en uniformar interpretaciones como ha ocurrido con anterioridad a la Ley 2430 de 2024, pues su verdadera importancia radica en la construcción de reglas jurisprudenciales con vocación de precedente, cuya legitimidad depende de que sean identificables, suficientemente motivadas y compatibles con los límites constitucionales y legales propios del derecho disciplinario como especie del ius puniendi estatal.

Esta última exigencia merece una advertencia preliminar, y es que, como se demostrará en este artículo, la propia noción de sentencia de unificación disciplinaria antes de la entrada en vigencia de la reforma a la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia  carecía de un desarrollo normativo expreso que respaldara su fuerza vinculante, lo que probablemente explica, de alguna manera, porqué la CNDJ acudió a “sentar posición” o a la “unificación de tesis o criterio”.

A esa advertencia se suma otra no menos importante, y es que “unificar criterios” sin tener la función legal de unificar la jurisprudencia, o aún teniéndola, tampoco equivale a legislar, por lo que aquí se examinará, a partir de puntuales decisiones emitidas con anterioridad a la Ley 2430 de 2024, qué tan nítida o confusa resulta la frontera cuando una sentencia que unifica tesis o criterios sin un respaldo normativo, amplía y no simplemente aclara el alcance de una falta disciplinaria prevista con anterioridad en la ley.

A todo lo anterior se añade una tercera observación y es que no toda tesis o criterio que la CNDJ llama de unificación está llamada a perdurar, pues, como se expondrá, una de las dos decisiones aquí analizadas nació atada a una fecha fija y ha ido perdiendo vigencia en su aplicación práctica con el simple paso del tiempo, lo que también contribuye a explicar el escaso uso que la Corporación le ha dado a esta figura, aun cuando posee en la actualidad el deber legal y funcional de unificar jurisprudencia.

Lo afirmado se extrae de dos sentencias significativas de la referida Corporación Judicial. La primera fue proferida el 27 de octubre de 2021 dentro del radicado 11001110200020180396001, la cual se ocupó del alcance del artículo 35, numeral 4° de la Ley 1123 de 2007. La segunda fue aprobada en Acta N° 21 el 22 de marzo de 2023, dentro del radicado 110010802000202200296 00, en donde se abordó un problema relacionado con la competencia disciplinaria durante la transición institucional derivada de la creación de la Comisión.

Los dos asuntos son diferentes y precisamente por ello permiten observar cómo la función de unificación puede operar tanto sobre problemas sustantivos como institucionales[2] y, en ambos escenarios, producir eventuales reglas susceptibles de aplicación posterior.

Por lo tanto, el análisis de estas decisiones permite determinar qué resolvió la CNDJ y cuáles tesis construyó, cuáles son sus límites y cómo ese criterio adquiere relevancia dentro de la Corporación.

I. LA UNIFICACIÓN COMO FUNCIÓN DE CONSTRUCCIÓN JURISPRUDENCIAL

Una sentencia de unificación parte siempre de un caso concreto aunque su alcance no se limita a resolverlo, pues su particularidad consiste en que la Corporación identifica un problema jurídico cuya solución requiere establecer o consolidar un criterio susceptible de proyectarse sobre asuntos posteriores.

Por ello, para identificar una regla jurisprudencial no basta con acudir a la parte resolutiva, es necesario reconstruir el problema jurídico y determinar cuál fue la razón indispensable para llegar a la decisión. La regla puede expresarse, metodológicamente, a partir de tres elementos, a saber: i) el supuesto jurídicamente relevante, ii) la consecuencia jurídica y iii) la razón que conecta ambos.

Esta precisión evita confundir el precedente con la totalidad de la sentencia, por cuanto las consideraciones accesorias, los argumentos complementarios  (obiter dictum) o las referencias realizadas a manera de ilustración no necesariamente constituyen “la regla” que deberá aplicarse posteriormente.

La sentencia de unificación es, entonces, el vehículo institucional mediante el cual se fija o consolida un criterio en virtud a una función establecida en la ley, mientras que el precedente surge de la posibilidad de proyectar la razón decisoria de esa sentencia sobre casos posteriores que compartan el supuesto jurídico relevante.

Tal distinción adquiere particular importancia cuando se analiza la jurisprudencia disciplinaria, porque la regla jurisprudencial no puede desvincularse de los límites propios de la potestad sancionadora, como se indicará más adelante.

a)    La sentencia del 27 de octubre de 2021

Esta decisión tuvo como objeto el alcance del numeral 4°, artículo 35 de la Ley 1123 de 2007[3], disposición relacionada con la obligación del abogado de entregar los dineros, bienes o documentos recibidos en virtud de su gestión profesional.

La controversia exigía determinar si toda suma de dinero recibida de un cliente podía quedar comprendida dentro de ese supuesto disciplinario. La respuesta de la CNDJ partió de una distinción fundamental entre los honorarios profesionales y los recursos recibidos para cumplir una finalidad determinada.

Así, los honorarios constituyen la remuneración por la actividad profesional y, una vez percibidos, ingresan al patrimonio del abogado; mientras que los recursos entregados para una finalidad específica tienen una naturaleza diferente[4], pues su recepción está vinculada al cumplimiento de una actuación concreta por solicitud del cliente.

La tesis se formuló bajo esa idea, es decir, cuando un abogado recibe dinero de su cliente debe determinarse si la suma corresponde a honorarios profesionales o si fue entregada para cumplir una finalidad específica por cuenta de quien requiere de sus servicios, de modo que los honorarios, en cuanto remuneración profesional ingresan al patrimonio del abogado, mientras que los recursos recibidos con una destinación determinada conservan esa finalidad y su indebida retención o utilización puede quedar comprendida en el supuesto disciplinario del numeral 4°, artículo 35 de la Ley 1123 de 2007.

La relevancia de esta formulación está en que permite establecer el criterio jurídico antes de valorar la conducta, pues la sola existencia de una entrega de dinero no es suficiente, porque es necesario establecer la naturaleza de la suma y la finalidad para la cual fue recibida.

La proyección de esta tesis hacia el futuro no depende de que se identifiquen aplicaciones adicionales, pues su función como parámetro interpretativo de la falta opera desde el momento mismo en que fue fijada para ser aplicada a casos similares.

Oportuno anotar que la importancia de esta decisión también se encuentra en aquello que la misma tesis no permite hacer; en concreto, no autoriza a considerar que cualquier controversia económica entre abogado y cliente constituye automáticamente la falta prevista en el numeral 4°, artículo 35 numeral 4, porque exige establecer previamente que los recursos tenían una destinación específica y que la conducta del profesional desconoció la obligación derivada de esa destinación.

Así, la jurisprudencia funciona como instrumento de delimitación del tipo disciplinario y no como mecanismo para ampliarlo, menos aún cuando se desconoce si lo que se amplía es el precedente o la descripción típica de la conducta.

b)    La sentencia del 22 de marzo de 2023

La segunda decisión se ocupó de una problemática bien distinta. En el proceso se examinó la conducta aparentemente irregular de la Directora Seccional de Fiscalía de Cartagena, a quien el quejoso le dirigió una petición el 10 de diciembre de 2020.

El expediente presentaba, entre otras situcioanes, una dificultad derivada de la transformación institucional de la jurisdicción disciplinaria, pues la entrada en funcionamiento de la CNDJ y de las Comisiones Seccionales hizo necesario establecer la autoridad que debía conocer determinadas conductas ocurridas durante el periodo de transición. La fecha del 13 de enero de 2021, en la que efectivamente empezó a operar la nueva Corporación, adquirió especial relevancia para determinar la competencia de los nuevos órganos, a partir de lo expuesto por la Corte Constitucional en las Sentencias C-373 de 2016 y C-120 de 2021.

En este caso, la tesis se formuló con base en esas orientaciones, esto es, la competencia disciplinaria durante el periodo de transición institucional debe determinarse en atención  al momento de ocurrencia de la conducta y al régimen de competencia vigente para entonces, de modo que las actuaciones anteriores al 13 de enero de 2021 se examinan conforme al esquema de competencia aplicable antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión, mientras que las posteriores corresponden a los órganos disciplinarios establecidos bajo el nuevo modelo institucional diseñado en el Acto Legislativo 02 de 2015.

Esto permitió solucionar una dificultad que excedía las circunstancias particulares del expediente, pues la CNDJ estableció un criterio temporal que podía ser aplicado a otros procesos afectados por la misma transición institucional. Su eventual utilización posterior confirma esa vocación, en la medida en que la Corporación acudió en su momento a la posición adoptada en esta sentencia para determinar la autoridad competente en actuaciones relacionadas con conductas anteriores al 13 de enero de 2021.

La sentencia demuestra además, que las tesis adoptadas la Corporación no están limitadas a la interpretación sustancial de las faltas disciplinarias, también pueden resultar necesarias frente a problemas institucionales que condicionan el ejercicio mismo de las competencias de la Comisión.

c)    Lo que revelan conjuntamente las dos sentencias

Las dos sentencias permiten identificar tesis de naturaleza bien diferente, tal como se resume en la siguiente tabla[5]:

Elemento	Sentencia de 2021	Sentencia de 2023
Problema jurídico	Naturaleza de los recursos recibidos por el abogado	Competencia durante la transición institucional
Tesis	Diferenciar honorarios de recursos recibidos para una finalidad específica	Determinar la autoridad competente según el momento de ocurrencia de la conducta y el régimen aplicable
Elemento determinante	Naturaleza y destinación del dinero	Momento de los hechos y régimen competencial
Finalidad	Delimitar el alcance del artículo 35, numeral 4°	Resolver conflictos derivados de la transición institucional
Proyección	Casos posteriores sobre recursos recibidos por abogados	Casos posteriores sobre competencia disciplinaria

La comparación permite advertir que la función de unificación no depende de que los problemas jurídicos pertenezcan a una misma materia, lo determinante es que exista una cuestión cuya solución requiera un criterio susceptible de orientar decisiones posteriores, como bien puede ocurrir con otros casos puntuales que no han sido abordados y que en la actualidad generan fragilidad en el principio de seguridad jurídica.

En 2021 el criterio incidió sobre el contenido de una falta disciplinaria, mientras que en 2023 tuvo lugar sobre la determinación del órgano competente, de manera que una tesis fue sustantiva y la otra institucional, pero ambas adquirieron relevancia posterior porque proporcionaron una respuesta susceptible de ser aplicada a nuevos casos, sin ser reglas jurisprudenciales propiamente dichas.

Aquí se encuentra, a mi juicio, lo que a futuro podría constituirse en una conexión directa entre unificación y precedente, porque, de un lado, la sentencia de unificación fija o consolida el criterio; en contraste y por otro lado, la regla contenida en su ratio decidendi puede convertirse en parámetro para decisiones posteriores.

Sin embargo, en las sentencias analizadas esa conexión no se sostiene con la misma fuerza en ambos casos, lo que debe decirse sin rodeos porque es relevante para entender el uso que la CNDJ le ha dado a lo que ha denominado “unificación”.

Se afirma lo anterior porque la decisión de 2021 resuelve un problema sustancial de vocación permanente, pues los abogados seguirán recibiendo dinero de sus clientes de manera indefinida, de manera que el criterio para diferenciar honorarios de recursos con destinación específica conserva plena vigencia y seguirá teniendo casos a los cuales aplicarse, incluso para unificar jurisprudencia según su función legal, a menos que sea modificado. En cambio, la decisión de 2023 resolvió un problema atado a una fecha fija (el 13 de enero de 2021) y ese anclaje temporal le impuso, desde su propio nacimiento, una vida útil limitada, determinada.

Con el paso del tiempo, ese límite se ha hecho evidente, puesto que las actuaciones por conductas anteriores a esa fecha se han ido agotando, ya sea porque prescribieron o porque los procesos que estaban pendientes por esa razón ya culminaron, de manera que hoy resultará cada vez más difícil encontrar un caso nuevo al cual la tesis de 2023 pueda aplicarse.

Una sentencia de unificación que se agota por el simple transcurso del tiempo, antes de haberse proyectado sobre un número significativo de casos posteriores, nunca alcanza el carácter decantado que, según la Corte Constitucional, es uno de los soportes de la fuerza normativa del precedente, porque esa cualidad se construye mediante una confrontación reiterada con la realidad, no con una aplicación aislada y efímera.

Esto arroja una conclusión incómoda sobre el uso de la figura, referida a que de las dos sentencias que la CNDJ ha elevado a la categoría de “unificación” de criterios[6], sólo una tiene vocación de permanencia, mientras que la otra fue, en el fondo, una solución de coyuntura para una dificultad institucional que en la actualidad ya se superó.

Si ese es el patrón a seguirse, cabe preguntarse si la Corporación está reservando la función de unificación contemplada en la Ley 2430 de 2024 para los problemas interpretativos verdaderamente recurrentes del derecho disciplinario judicial, o si la pretende emplear también para dar mayor autoridad a decisiones administrativas transitorias que quedan vacías de contenido práctico, ya sea por cambios legislativos o por el simple transcurrir del tiempo.

d)     La necesidad de identificar la ratio decidendi

La existencia de una sentencia de unificación no elimina la necesidad de interpretar la propia sentencia. Para aplicar correctamente un precedente es indispensable establecer cuál fue la razón decisoria que resultó necesaria para resolver el problema jurídico, tarea que impide que la autoridad de una providencia se extienda indiscriminadamente a todas sus afirmaciones.

Aunque las dos sentencias analizadas no surgieron de la función legal de unificación, sirven de parámetro para explicar el propósito de este trabajo. En la decisión de 2021, por ejemplo, el núcleo está en la distinción entre honorarios y recursos entregados con una finalidad específica; en la de 2023, se encuentra en los criterios temporales e institucionales utilizados para establecer la competencia durante la transición.

Esta identificación permite formular una pregunta esencial frente a cualquier caso posterior: ¿El nuevo proceso reproduce el supuesto jurídico que dio origen al criterio interpretativo?

Si la respuesta es afirmativa, el precedente puede resultar aplicable. Por el contrario, si existen diferencias jurídicamente relevantes, será necesario explicar porqué esas diferencias impiden trasladar la regla, y si se pretende modificar el criterio consolidado, deberán exponerse las razones que justifican el cambio. La fuerza del precedente depende, en buena medida, de esta disciplina argumentativa.

II.             EL FUNDAMENTO DE LA FUERZA VINCULANTE EN LAS SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN Y LA AUSENCIA DE DESARROLLO NORMATIVO EXPRESO ANTES DE LA LEY 2430 DE 2024

Hasta aquí se ha explicado cómo identificar la regla de una sentencia de unificación y la exigencia argumentativa para apartarse de ella, pero queda pendiente una pregunta más profunda y consiste en por qué esas reglas obligan a las autoridades disciplinarias.

La respuesta no es sencilla y conviene decirlo con franqueza, porque de ella depende que la figura tenga algo más que un valor retórico, y es que el Consejo de Estado por ejemplo cuenta para sus propias sentencias de unificación con un respaldo normativo expreso.

El artículo 270 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 78 de la Ley 2080 de 2021[7] las define y les atribuye un carácter obligatorio dentro del sistema de fuentes de la jurisdicción contencioso administrativa, y los artículos 102[8] y 269 ibidem[9] habilitan incluso un mecanismo procesal para que los particulares soliciten la extensión de sus efectos a casos semejantes sin necesidad de proponer un nuevo litigio. Se trata, entonces, de una institución codificada, con procedimiento propio y con consecuencias jurídicas definidas por el legislador.

Nada equivalente existía para la CNDJ antes de la entrada en vigencia de la Ley 2430 de 2024, porque ni el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015[10], que incorporó el artículo 257A a la Constitución y le atribuyó la función jurisdiccional disciplinaria, ni las Leyes 1123 de 2007, 1952 de 2019 y 2094 de 2021, que regulan los procedimientos disciplinarios de los abogados, funcionarios y empleados judiciales, respectivamente, contenían una disposición que creara la categoría de sentencia de unificación disciplinaria ni que le asignara un régimen de efectos distinto al de cualquier otra decisión de la Corporación.

La referencia a la unificación de su jurisprudencia aparece con posterioridad a esos pronunciamientos, como fuente de derecho en la reforma a la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.

Esto significa que las tesis construidas por la CNDJ carecen por completo de fuerza vinculante, pues no existe fundamento normativo que las sustente, tampoco una norma especial de la doctrina general del precedente judicial.

La Corte Constitucional, en la Sentencia C-836 de 2001[11], explicó que la fuerza normativa de un criterio jurisprudencial reiterado proviene: (1) de la autoridad otorgada constitucionalmente al órgano encargado de establecerla y de su función como órgano encargado de unificar la jurisprudencia ordinaria; (2) de la obligación de los jueces de materializar la igualdad frente a la ley y de igualdad de trato por parte de las autoridades; (3) del principio de la buena fe, entendida como confianza legítima en la conducta de las autoridades del Estado; (4) del carácter decantado de la interpretación del ordenamiento jurídico que dicha autoridad ha construido, confrontándola continuamente con la realidad social que pretende regular. 

Esta doctrina, que nació a propósito de las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, se ha extendido a todas las jurisdicciones[12], y si bien no hay razón para excluir de ella a la disciplinaria, se trata de un pronunciamiento emitido cuando la Comisión de Disciplina Judicial no existía.

Sobre esa base puede sostenerse que las sentencias de unificación de la CNDJ vinculan de dos maneras. En sentido horizontal obligan a la propia Corporación, que no puede apartarse de un criterio ya fijado sin asumir la carga de explicar por qué. En sentido vertical deberían vincular también a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, que actúan bajo la estructura jerárquica en la misma jurisdicción y cuya labor de primera instancia perdería buena parte de su sentido si pudiera apartarse libremente de los criterios fijados por su superior funcional.

En todo caso, la dificultad subsiste y es la que verdaderamente justifica y se pretende resaltar en un estudio crítico como este. Al no emitirse a la fecha de publicación del presente artículo una sentencia de unificación de jurisprudencia disciplinaria en cumplimiento de la Ley 2430 de 2024, pone en evidencia la diversidad de criterios al interior de la Corporación, lo cual es natural en la compleja labor de administrar justicia en cuerpos colegiados.

Otro aspecto que preocupa es la ausencia de una norma expedida por el Congreso que defina lo que es una sentencia de unificación disciplinaria, si además de los magistrados que integran la Comisión puede invocarla un sujeto procesal y también el procedimiento para su aplicación[13].

La fuerza vinculante de estas decisiones descansa en el reciente Acuerdo 031 del 5 de marzo de 2025, expedido con ocasión de la Ley 2430 de 2024 y por medio del cual se adicionó y modificó los Acuerdos 003 del 25 de enero de 2021 y 085 del 9 de agosto de 2022, los que conforman el Reglamento Interno de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

Esa incertidumbre y ausencia normativa explica, en buena medida, porqué la Corporación no ha acudido a la unificación jurisprudencial, pues sin una regulación completa la herramienta queda librada a la iniciativa discrecional de cada magistrado, y las Comisiones Seccionales y los propios investigados y demás sujetos procesales carecen de un mecanismo formal, semejante a la extensión de jurisprudencia del Consejo de Estado, para exigir su aplicación y garantizar seguridad jurídica.

A lo anterior se añade la evidencia que arroja el propio contraste entre las dos sentencias analizadas. Si una de las dos tesis que la CNDJ ha llamado de unificación pierde vigencia práctica por el simple paso del tiempo, sin haber llegado a consolidarse mediante aplicaciones reiteradas, es razonable pensar que la Corporación no pretende reservar esta herramienta para los problemas sustanciales que más la necesitan, lo cual refuerza, desde otro ángulo, la explicación de porqué la unificación sigue siendo hasta ahora una figura poco aprovechada dentro de la jurisdicción disciplinaria.

III.            UNIFICACIÓN Y LÍMITES DE LA POTESTAD SANCIONADORA

La construcción jurisprudencial adquiere una especial sensibilidad en materia disciplinaria porque la CNDJ ejerce una función jurisdiccional de naturaleza sancionatoria. La interpretación judicial puede precisar el contenido de las normas, resolver dificultades de aplicación y establecer criterios uniformes, pero no puede, en cambio, crear por vía jurisprudencial nuevas conductas sancionables ni ampliar arbitrariamente las consecuencias previstas por el legislador.

Unificar no es legislar y esa distinción, aunque parezca elemental, es la que en realidad sostiene la legitimidad de toda la figura. Conviene entonces preguntarse, con la honestidad que exige un estudio crítico, si lo que hizo la CNDJ en la sentencia del 2021 fue realmente “unificar” tesis o si en el fondo legisló.

Unificar presupone escoger entre interpretaciones ya posibles de una norma existente, sin ensanchar el universo de conductas que esa norma cubre. Legislar, por el contrario, consiste en definir cuáles conductas son sancionables, función que la Constitución reserva al legislador y que en el terreno disciplinario, se traduce en una reserva de tipicidad especialmente exigente.

Cuando una sentencia de unificación pasa de una interpretación restrictiva a una extensiva y además, lo hace reconociendo abiertamente que antes existían absoluciones bajo la lectura anterior, la frontera entre precisar y crear se vuelve borrosa.

Esa dificultad no se limita a un problema conceptual, porque tiene una consecuencia práctica inmediata sobre el principio pro homine. Si la conducta de un abogado ocurrió bajo la vigencia de la interpretación restrictiva y su proceso seguía en trámite cuando la CNDJ amplió el criterio, cabe preguntarse si es admisible aplicarle retroactivamente la lectura e interpretación más gravosa, o si por el contrario, la ampliación debería operar únicamente hacia adelante, dejando a salvo las conductas ya realizadas bajo el entendimiento anterior.

No se pretende resolver aquí todas las inquietudes, pero es lo que en la jurisdicción contenciosa se conoce como alteración de la confianza legítima por cambio jurisprudencial, porque una sentencia de unificación que amplía el alcance de una falta disciplinaria y se aplica de inmediato a hechos pasados corre el riesgo de operar en la práctica como una norma sancionatoria con efectos retroactivos, así se presente bajo la forma de una interpretación judicial y con un criterio de autoridad que sólo puede ser cuestionado de manera excepción por vía de tutela.

Esto no significa que la construcción de una regla jurisprudencial carezca de justificación, pues corresponderá a la propia CNDJ explicar las razones de protección al investigado y de lealtad profesional que la motivan a unificar determinada interpretación, y esas razones serán atendibles.

El ejercicio de la función de unificación exige una vigilancia especial cuando su resultado no es simplemente aclarar una zona gris, sino ensanchar el ámbito de lo sancionable, porque en ese punto exacto es donde la unificación jurisprudencial invade la potestad legislativa que la Constitución sólo le confía al legislador, no a la Comisión.

La existencia de reglas jurisprudenciales claras puede incluso cumplir una función garantista, en la medida en que permite que los destinatarios del régimen disciplinario conozcan con mayor certeza cómo serán interpretadas las normas que regulan su conducta, asimismo reduce el riesgo de decisiones contradictorias frente a situaciones semejantes. Pero esa función garantista sólo se cumple cuando la unificación se mantiene dentro de sus propios límites, y se pierde precisamente cuando, con el pretexto de unificar, se termina ampliando lo que el legislador tipificó de manera previa.

IV.           EL DESAFÍO DE CONSOLIDAR UN PRECEDENTE DISCIPLINARIO

Lo aquí analizado demuestra que la CNDJ no ha comenzado a construir criterios de unificación sobre los problemas puestos a su conocimiento. El desafío consiste ahora en consolidar una metodología que permita identificar con claridad las reglas derivadas de sus decisiones y establecer las condiciones de su aplicación, lo que supone evitar dos riesgos.

El primero es reducir el precedente a una simple cita jurisprudencial, pues una providencia no se convierte en precedente por el solo hecho de ser mencionada en una decisión posterior, sino que es necesario identificar la regla que contiene y demostrar su pertinencia frente al nuevo problema. El segundo consiste en atribuir a la sentencia un alcance mayor del que realmente tiene, ya que una regla debe aplicarse dentro de los supuestos que justificaron su formulación y su extensión a situaciones diferentes exige una argumentación adicional.

La consolidación del precedente disciplinario requiere una práctica judicial en la que las decisiones anteriores sean examinadas con precisión, las semejanzas sean jurídicamente relevantes y las diferencias sean suficientemente explicadas, independientemente si se trata de procesos seguidos contra abogados en ejercicio de la profesión, empleados o funcionarios judiciales, por cuanto las garantías procesales se predican de normas adjetivas que tienen asiento constitucional y que en la práctica obligan a la autoridad disciplinaria al decidir cualquier asunto[14], siempre que las figuras analizadas guarden similitud[15].

No sobra advertir que los criterios plasmados en las decisiones de nulidad, terminación y archivo, de absolución o sanción que profieren la Sala Plena o las Salas de Decisión de la CNDJ conforman jurisprudencia si contienen una construcción progresiva[16] y reiterada de interpretación y aplicación de la norma disciplinaria; se trata de sentencias, no de actos administrativos. De allí que se reclame el uso de la función de unificación, porque su jurisprudencia constituye un criterio auxiliar de la actividad judicial en los términos del artículo 230 de la Carta Política.

CONCLUSIONES

• La función de unificar jurisprudencia atribuida a la CNDJ representa una herramienta fundamental para construir coherencia dentro del control disciplinario judicial y su importancia no reside únicamente en reducir divergencias interpretativas, también en convertir la solución de determinados problemas jurídicos en reglas susceptibles de orientar casos posteriores.

  
  

• En la sentencia del 27 de octubre de 2021, la CNDJ estableció una interpretación para diferenciar los honorarios profesionales de los recursos recibidos con una destinación específica, distinción que permitió delimitar el ámbito de aplicación del numeral 4°, artículo 35 de la Ley 1123 de 2007 y que sirve como criterio para resolver nuevos casos.

  
  

• En la sentencia del 22 de marzo de 2023, la Corporación estableció una tesis relacionada con la competencia disciplinaria durante la transición institucional, tomándose como elemento determinante el momento de ocurrencia de las conductas frente a la entrada en funcionamiento del nuevo modelo jurisdiccional.

  
  

• Sin embargo, esa interpretación tenía una vocación temporal limitada desde su origen, pues estaba atada a una fecha fija y el paso del tiempo ha ido agotando los casos a los que podía aplicarse, al punto de que hoy resulta prácticamente inaplicable. Esto le impidió alcanzar el carácter decantado que exige un verdadero “precedente” y sugiere que la CNDJ no siempre reserva la técnica de unificación para los problemas sustanciales de mayor recurrencia, lo que constituye, entre otras situaciones, una explicación del nulo uso de la figura como una función legal.

  
  

• La unificación es la función institucional mediante la cual se fija o consolida una respuesta jurisprudencial, mientras que el precedente es la regla decisoria que puede proyectarse sobre casos posteriores que compartan el supuesto jurídicamente relevante, distinción que no es meramente terminológica, pues permite comprender porqué una sentencia de unificación no convierte automáticamente todas sus consideraciones en precedente.

  
  

• A diferencia del Consejo de Estado, cuyas sentencias de unificación cuentan con respaldo expreso en el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011 y con un mecanismo procesal de extensión de sus efectos, la CNDJ carece de una norma equivalente, de manera que la fuerza vinculante de sus sentencias de unificación descansa únicamente en la función introducida en la Ley 2430 de 2024 y en el reciente Acuerdo 031 del 5 de marzo de 2025.

  
  

• Unificar no equivale a legislar, y lo analizado en este escrito muestra lo delgada que puede ser esa frontera cuando la propia CNDJ reconoce que amplió la interpretación de una conducta típica, pasando de una lectura restrictiva a una extensiva que cubre conductas antes absueltas. Esa ampliación plantea además, un problema de interpretación al amparo del principio pro homine frente a los procesos que estaban en trámite bajo el criterio anterior, cuestión que la función de unificación no puede resolver a costa de la reserva de tipicidad propia del derecho sancionador.

  
  

• En el derecho disciplinario esta precisión adquiere una dimensión adicional, ya que la construcción jurisprudencial debe contribuir a la coherencia y a la seguridad jurídica sin desbordar los límites de la potestad sancionadora, pues la CNDJ puede interpretar la ley y precisar su alcance, pero no sustituir al legislador en la creación de faltas o en la determinación de sanciones.

  
  

• En definitiva, el verdadero alcance de la función de unificación dependerá de la capacidad de la CNDJ para construir reglas claras, identificar expresamente los supuestos a los cuales se aplican y justificar de manera suficiente su utilización en casos posteriores.

REFERENCIAS

 Normativas:

• Acto Legislativo 02 de 2015, artículo 19, que incorporó el artículo 257A a la Constitución Política.

• Ley 1123 de 2007, Código Disciplinario del Abogado.

• Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

  
  

Jurisprudenciales:

• Comisión Nacional de Disciplina Judicial, sentencia del 27 de octubre de 2021, radicado 11001110200020180396001.

• Comisión Nacional de Disciplina Judicial, sentencia de unificación aprobada en Sala N° 21 del 22 de marzo de 2023, radicado 110010802000202200296.

• Corte Constitucional, Sentencia C-836 de 2001.

• Corte Constitucional, Sentencia C-634 de 2011.

• Corte Constitucional, Sentencia C-373 de 2016.

• Corte Constitucional, Sentencia C120 de 2021.

[1] Artículo 56, modificatorio del artículo 112 de la Ley 270 de 1996.

[2] Recientemente, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, mediante Auto de nulidad del 12 de agosto de 2026, radicación N° 440012502000202300162 01, aprobado en Acta N° 27, dicha Corporación dijo textualmente: “… se unifica el criterio de esta Corporación respecto de la competencia para investigar y sancionar a los Directores Seccionales de Fiscalías exclusiva (sic) de esta Comisión Nacional de Disciplina Judicial, pues el nivel del cargo es, al menos, igual al de un Magistrado de Tribunal, pues (sic) su jerarquía y la naturaleza de sus funciones son la máxima autoridad territorial de la Fiscalía General de la Nación. Lo curioso de este pronunciamiento es que, a pesar de haberse emitido en vigencia de la Ley 2430 de 2024, el fundamento para “unificar el criterio” (no la jurisprudencia) fue el Reglamento Interno de la Comisión, el cual regula en virtud de aquella norma la función de “unificar jurisprudencia” (no criterios).

[3] Ley 1123 de 2007, artículo 35. Constituyen faltas a la honradez del abogado. Numeral 4: “no entregar a quien corresponda y a la menor brevedad posible dineros, bienes o documentos recibidos en virtud de la gestión profesional, o demorar la comunicación de este recibo.”

[4] Iniciar una gestión, durante la gestión o como producto de la gestión.

[5] Realizada con apoyo de Claude, un sistema de Inteligencia Artificial generativa.

[6] Se debe aclarar que la sentencia del 22 de marzo de 2023, a diferencia de la primera y otras consultadas para este ejercicio académico, no utiliza la palabra “unificar” sino “sentar posición”.

[7] “ARTÍCULO 78. Modifíquese el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así: ARTÍCULO 270. Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1995, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.”

[8] Modificado por el artículo 17 de la Ley 2080 de 2021.

[9] Modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021.

[10]Acto Legislativo 02 de 2015, artículo 19, que adicionó el artículo 257A a la Constitución Política.

[11] Corte Constitucional, Sentencia C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[12] Al respecto, puede consultarse la Sentencia C-634 de 2011, por medio de la cual se declaró la exequibilidad condicionada del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad.

[13] Se valora que en el artículo 6° del Acuerdo 031 del 5 de marzo de 2025, al introducir el artículo 20A, se hizo un enorme esfuerzo por precisar el trámite para emitir esta clase de decisiones en la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

[14] Un ejemplo puntual de lo que aquí se considera fue lo resuelto por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mendiante sentencia de tutela del 27 de agosto de 2026, radicación Nº 11001-03-15-000-2026-01726-01, con la cual se ampararon los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia a un abogado en ejercicio de la profesión que fue sancionado de manera irregular por utilizar, vía integración, herramientas jurídicas reguladas en otros códigos procesales disciplinarios. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.

[15] Oportuno aquí traer al debate lo expuesto por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en reciente fallo de tutela, en donde indica: “… en lo relacionado con el desconocimiento del precedente judicial se advierte que tampoco resulta procedente, en tanto en la decisión de 14 de agosto de 2024 se conoció el recurso de apelación del abogado disciplinado por presentarse en término, y en la providencia del 28 de febrero de 2024 se abordó otro recurso de apelación interpuesto por una profesional del derecho pese a que la Secretaría señaló un término diferente para la interposición del mencionado recurso, sin embargo, estas decisiones no ostentan la calidad de precedente en el presente asunto, pues fueron procesos disciplinarios que se adelantaron contra abogados mas no respecto de jueces.” Sentencia del 16 de julio de 2026, radicación N° 11001-03-15-000-2026-01796-01, C.P. Luis Antonio Rodríguez Montaño.

[16] Sobre el particular, puede consultarse el Auto 397 de 2014, de la Sala Plena de la Corte Constitucional, en donde advierte que jurisprudencia en vigor se refiere a una línea jurisprudencial sostenida, uniforme y pacífica sobre un determinado tema, que puede constituirse a través de sentencias proferidas por la Sala Plena de la Corte o por las diversas Salas de Revisión de Tutelas de esta misma Corporación, sin que ello haga la diferencia. F.J. num. 17.