PRESUPUESTOS CONSTITUCIONALES QUE JUSTIFICAN LA EXISTENCIA DEL DERECHO DISCIPLINARIO EN COLOMBIA - David Roa Salguero

En este artículo se analizan los presupuestos constitucionales que justifican la existencia del derecho disciplinario en Colombia, con el propósito de explicar que esta área del conocimiento jurídico es un apéndice del ius puniendi estatal, pero que no se adscribe al derecho penal ni al administrativo, fundamentalmente por las instituciones de nuestro país, que lo diferencian de otras latitudes.

Para tal fin, será necesario analizar aquellas disposiciones jurídicas que transmiten principios y han permitido hasta ahora, la construcción teórica y práctica de un derecho disciplinario con una dogmática jurídica propia.

El estudio iniciará con (i) la incidencia de los pilares fundantes del Estado social de derecho en el control disciplinario. Seguidamente, se profundizará en la (ii) relación de los fines esenciales del Estado con el principio de ilicitud sustancial, en (iii) la presencia Constitucional de diversas relaciones de sujeción para el control disciplinario y, por último, (iv) finalizará el análisis con la distinción que la misma Carta Política hace del derecho disciplinario frente al derecho penal y al administrativo.    

1.    El Estado social de derecho y el control disciplinario

El artículo 1º de la Constitución establece que Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

Esto explica que Colombia es un Estado antropocéntrico, en donde se concibe, al menos en teoría y de acuerdo con ese enunciado normativo, que el ser humano es el centro de todo, incluso sus pensamientos, percepciones e intereses.

A diferencia de otros países[1], es una República unitaria pero pluralista, lo cual permite la participación de diversos actores en la política y en lo social, expresión del principio democrático. 

Empero, tal forma de estado se justifica en cuatro (4) pilares lo sostienen, a saber:

• La dignidad humana.

• El trabajo.

• La solidaridad.

• El interés general.

Como puede verse, tres (3) de ellos hacen presencia en el control disciplinario como expresión de la potestad sancionadora estatal, pues no es secreto que la dignidad humana, el trabajo y el interés general se manifiestan tanto en la parte sustantiva como adjetiva del régimen disciplinario actual.

De hecho, el artículo 1º de la Ley 1952 de 2019 o Código General Disciplinario (en adelante CGD), regula como principio rector el reconocimiento de la dignidad humana a quienes intervengan en la actuación disciplinaria, exigiéndose un trato acorde y respetuoso, lo cual significa que por muy objetiva que esté demostrada una falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad de un investigado[2], deberá ser tratado con el respeto debido a su dignidad.

Es más, ese trato igualmente se exige en los casos que exista prueba para sancionar, esto es, cuando se pueda proferir fallo sancionatorio porque obra en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado[3], por cuanto el principio de dignidad humana es el faro que guía e ilumina toda la actuación procesal hasta su fin.

Y es precisamente en ese momento en el que se sanciona al investigado, cuando emergen los otros dos pilares del estado social de derecho: el trabajo y el interés general. En efecto, cuando se impone una sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general[4], suspensión e inhabilidad especial[5] y la sola suspensión, se genera un impacto en el derecho al trabajo del sancionado, pues al ser destituido se lo retira del servicio público y si se le inhabilita, no podrá ejercer funciones públicas durante el término que indique el fallo sancionatorio, afectándose con ello algunos de los derechos políticos consagrados en el artículo 40 de la Constitución.

El interés general, además de sustentar nuestra actual forma de Estado y organización política, es un principio que irradia en la función pública, tanto así que, como desarrollo del conflicto de intereses en el Código Disciplinario, cuando el interés general entre en conflicto con un interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido[6].

Empero, su manifestación concreta en el proceso disciplinario es con la imposición de la sanción, especialmente con el mensaje que la misma envía no sólo a los demás servidores públicos y particulares destinatarios del régimen sancionatorio, sino a toda la sociedad.

Es por ello que, de acuerdo con la Corte Constitucional[7], al ser el interés general una cláusula indeterminada cuyo contenido ha de hacerse explícito en cada caso concreto, constituye un requisito indispensable para la aplicación de la máxima de la prevalencia del interés general, que el operador jurídico analice minuciosamente las particularidades de cada caso, intente armonizarlo con los derechos de los “investigados” y, en caso de no ser posible, lo pondere teniendo en cuenta la jerarquía de valores propia de la Constitución.

La presencia de los tres (3) principios que dan surgimiento al Estado social de derecho y que se manifiestan en la toma de las decisiones disciplinarias, se representa en forma teórica y en el ámbito práctico, de la siguiente manera:

Gráfico Nº 1 Fuente: Elaboración propia

2.    Los fines esenciales del Estado: su relación con el principio de ilicitud sustancial

Una de las mayores dificultades que han tenido las autoridades disciplinarias en Colombia desde la vigencia de la Ley 734 de 2002 (CDU), consistía en demostrar dentro del proceso la existencia de la ilicitud sustancial como elemento o categoría dogmática de la responsabilidad, pues siempre se discutía si ella se materializaba con: (i) la sola afectación del deber funcional, (ii) con la contrariedad de los principios de la función pública, o (iii) por afectar alguno de los fines esenciales del Estado previstos en el artículo 2º de la Constitución Política.

La Constitución y legislación disciplinaria de Colombia ofrecen claridad para diferenciar la ilicitud sustancial de la antijuridicidad[8], como también para considerar a la primera como un elemento propio del derecho disciplinario y que lo separa de la responsabilidad penal, donde la segunda tiene plena aplicación en sus modalidades formal y material.

Nótese, igualmente, cómo el artículo 109, numeral III de la Constitución mexicana establece que se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. En sintonía con lo anterior, indica el artículo 7º de la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA) que los servidores públicos observarán en el desempeño de su empleo, cargo o comisión, los principios de disciplina, legalidad, objetividad, profesionalismo, honradez, lealtad, imparcialidad, integridad, rendición de cuentas, eficacia y eficiencia que rigen el servicio público.

Así, no hay duda que el servidor, al desempeñar un empleo, cargo o comisión, tiene como principal deber observar los citados principios, los cuales se constituyen en objeto de protección como garantía única del servicio público y de la función pública que se ejerce. Es el desconocimiento de ese principal deber el que implica la comisión de una falta, sin que tal inobservancia exija la producción material de un resultado.

La no regulación de la antijuridicidad en la LGRA genera debate respecto de si se requiere o no la producción de un resultado material para determinar responsabilidad, sobre todo si se utilizan en las faltas descripciones similares a los delitos. Sin embargo, en el artículo 80 se exige para la imposición de sanciones “los daños y perjuicios patrimoniales causados por los actos u omisiones,”[9] lo cual permitiría entender que alguno de ambos correctivos está de más, si cumplen la misma finalidad con la sanción.

En Colombia se ha avanzado en la diferencia que existe entre ilicitud sustancial y antijuridicidad, de hecho, aquella nació en el año 2002 con la Ley 734 de 2002[10] o Código Disciplinario Único (CDU), como principio rector de la ley y como un elemento de la responsabilidad que distingue el derecho disciplinario del penal.

El artículo 5º del CDU indicaba: “la falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna”.   

Varias ideas surgieron de este breve precepto legal:

• La primera de ellas tiene que ver con el alcance de la expresión “la falta”, pues en el ámbito disciplinario cuando se acude a ella es porque se está ante un comportamiento típico, sustancialmente ilícito y culpable. Por ello se consideraba que lo correcto o lo que debió decir el legislador era “la conducta”, que es la que finalmente puede calificarse como antijurídica o contraria a derecho.

• Otra guarda relación con lo antijurídico, ya que este concepto, en sus modalidades formal y material, acerca el derecho disciplinario al penal y en nada diferenciaría lo ilícito en ambas áreas del conocimiento[11], siendo que en disciplinario los tipos se caracterizan por ser de mera conducta o pura actividad, y no de resultado como en el ámbito penal.

  
  

• La última idea y no menos importante, recoge una estructura de la ilicitud sustancial como concepto propio del derecho disciplinario[12], a partir de: i) la afectación del deber funcional; ii) la antijuridicidad sustancial y iii) una ausencia de justificación.

  
  

Esa norma fue modificada en el año 2019 con la Ley 1952, que en su artículo 9º establecía:

“La conducta del sujeto disciplinable será ilícita cuando afecte sustancialmente el deber funcional sin justificación alguna. 

Habrá afectación sustancial del deber cuando se contraríen los principios de la función pública".

Como se observa, las expresiones “falta” y “antijurídica” del artículo 5º del CDU fueron reemplazadas por “conducta” e “ilícita”, respectivamente. De esto, no queda duda que con la reforma se corrigieron una serie de supuestos errores de redacción que traía el CDU en desarrollo de este principio y elemento de la responsabilidad, quedando como estructura la siguiente:

• La conducta del sujeto investigado: por acción u omisión.

• La ilicitud de esa conducta: ocurre cuando se afecta sustancialmente el deber funcional, es decir, contrariando los fines esenciales del Estado.

• La ausencia de justificación: no hay razón jurídica ni probatoria que justifique o excluya la ilicitud de la conducta del sujeto investigado. 

La Ley 2094 de 2021, en su artículo 2º eliminó la segunda parte del artículo 9º de la Ley 1952 de 2019, quedando la ilicitud sustancial referida a que “la conducta del disciplinable será ilícita cuando afecte sustancialmente el deber funcional sin justificación alguna".

En tal virtud, ilicitud sustancial no es sinónimo de antijuridicidad, pues para la comisión de falta disciplinaria la regla general es que no se exija la producción de un resultado porque las descripciones típicas son de mera conducta y se estructuran en normas subjetivas de determinación, a través de deberes y prohibiciones, entre otras situaciones.

La Corte Constitucional colombiana en Sentencia C-948 de 2002, dijo que “las normas disciplinarias tienen como finalidad encauzar la conducta de quienes cumplen funciones públicas mediante la imposición de deberes con el objeto de lograr el cumplimiento de los cometidos fines y funciones estatales…”. 

Concluyó la Corte su argumento diciendo que “[d]icho contenido sustancial remite precisamente a la inobservancia del deber funcional  que por sí misma altera el correcto funcionamiento del Estado y la consecución de sus fines".

Esa conclusión es contundente, pues toda contrariedad a los principios de la función pública supone alteración a un fin esencial del Estado, pero no toda alteración a un fin del Estado se traduce en desconocimiento de tales principios. Siendo así, es fácil entender que lo que protege el derecho disciplinario son los fines del Estado señalados en el artículo 2º de la Constitución Política colombiana, porque toda contrariedad a los principios de la función pública supone alteración a un fin esencial del Estado.

Así, la preocupación sobre la redacción normativa de la ilicitud sustancial ya no será “debió decir la conducta”, sino que “debió decir los fines del Estado”. Pero pese a esta crítica, considero que la redacción actual es correcta, porque no quedaron contenidos dogmáticos en la disposición normativa y ello permite al intérprete realizar el juicio de valoración a partir de los fines esenciales del Estado y no únicamente de los principios de la función pública, los cuales son sólo uno de tales fines.

Aunque se mantiene en el ordenamiento jurídico colombiano la “antijuridicidad disciplinaria” como principio rector o norma prevalente, mensaje que pareció entenderlo el legislador en el 2017, cuando al expedir la Ley 1862 o Código Disciplinario Militar (CDM), señaló en su artículo 57 que “[l]a conducta es antijurídica cuando afecte sin justificación alguna, los siguientes intereses: el servicio, la probidad, la disciplina, los fines o las funciones del Estado”.

3.    Fundamento constitucional de las relaciones de sujeción: sus diversas manifestaciones

Las llamadas relaciones de sujeción (especiales) tuvieron su origen durante la monarquía constitucional Alemana. Se dice que el primero en emplear con éxito el concepto fue LABAND[13], quien lo usó para aclarar la situación jurídica de los funcionarios públicos en relación con sus superiores. Pero es en primer lugar OTTO MAYER a quien se debe el que este concepto se impusiera rápidamente y de manera general en derecho Administrativo, en la tercera edición de su gran tratado[14], lo que GÓMEZ PAVAJEAU denomina en su más reciente trabajo “la teoría clásica de la relación especial de sujeción”[15], porque fue a partir de allí que las relaciones generales de sujeción (Estado y ciudadanos) se separaron de las relaciones especiales de sujeción (Estado y funcionarios), en cumplimiento de unos deberes contraídos con la Administración.

Sin embargo, en el también reciente trabajo de DAZA PÉREZ[16], se pone de presente que la existencia de las relaciones sujeción y, concretamente las especiales, se dio desde las dinastías chinas, tesis que acoge de la lectura del gran trabajo de FERNANDA PIRIE en su obra “Ordenar el Mundo: cómo 400º años de leyes dieron forma a la civilización”.

El artículo 6º superior es una de las disposiciones constitucionales que más ha generado debate en Colombia, porque para algunos de allí no emanan las relaciones de sujeción, es decir, ni las generales ni las especiales.

Dispone el mencionado artículo, que “los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones".

Ciertamente, la Constitución Política de 1886 consagraba de forma similar, pero con distinta redacción, el principio de responsabilidad jurídica, al indicar:

“Artículo 20.- Los particulares no son responsables ante las autoridades sino por infracción de la Constitución o de las leyes. Los funcionarios públicos lo son por la misma causa y por extralimitación de funciones, o por omisión en el ejercicio de éstas".

Como se observa, en el contenido literal de ambas disposiciones no se hace mención de las relaciones de sujeción, tampoco del resto de artículos de la Constitución, incluidas sus modificaciones a través de Actos Legislativos. Son estas otras de las críticas.

Pero aún no terminan allí los cuestionamientos. Los detractores de las relaciones especiales de sujeción no conciben que una figura jurídica traída de una monarquía en la que no imperaba el principio de legalidad ni tenía valor derecho fundamental alguno, sea implementada o aceptada en un Estado social y democrático de derecho, como el que actualmente nos cobija[17].

A pesar de todo esto, son varias las razones que justifican la existencia de las relaciones de sujeción, las cuales se pueden definir como ese vínculo jurídico que une al ciudadano con el Estado y que hace referencia a la relación de sujeción general. Por el contrario, esa relación de sujeción es especial cuando el vínculo lo tiene el servidor público con el Estado, eso es precisamente lo que distingue el artículo 6º de la Constitución. Veamos:

• Relación de sujeción general: “los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes".

• Relación de sujeción especial: “Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones".

Lo anterior explica el principio Constitucional de responsabilidad jurídica, tanto de ciudadanos como de servidores públicos, el cual se justifica para estos últimos cuando el artículo 122 establece que ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben.

Debido a esto, del artículo 6º Constitucional se pueden extraer algunas conclusiones:

• Desarrolla el principio de responsabilidad jurídica.

• Otorga mayor responsabilidad a los servidores públicos que a los ciudadanos del común.

• Determina que los ciudadanos pueden hacer todo aquello que no esté prohibido, mientras que los servidores públicos sólo lo que tienen permitido u ordenado por el ordenamiento jurídico. Es decir, si los últimos dejan de hacer lo mandado, omiten, y si hacen más allá de lo que la ley y la Constitución ordenan, se extralimitan.

• Contiene implícitamente las relaciones generales y especiales de sujeción.

Entonces, la pregunta obligada que surge es si esa misma disposición cobija a particulares que ejercen funciones públicas o administran recursos públicos: la respuesta es no.

Como se dijo en otra oportunidad[18], la responsabilidad jurídica se determina a partir de la relación que una persona posee con el Estado, pues si se trata de un ciudadano común será una sujeción general; si se está ante un servidor público la sujeción será especial, mientras que, si es un particular que ejerce funciones públicas o administra recursos estatales, la relación de sujeción es material[19].

Así, el fundamento Constitucional de las relaciones materiales de sujeción, que son las que vinculan con el Estado a aquellos particulares que desempeñan funciones públicas o administran recursos públicos, se encuentra en los artículos 123 y 210:

• Relación de sujeción material: “La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio.” “Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley".

  
  

En línea con la argumentación expuesta, se podrían esquematizar hasta aquí las diversas relaciones de sujeción como se expone en el siguiente cuadro:

Gráfico Nº 2 Fuente: Elaboración propia

4.    ¿Una nueva relación de sujeción?

La evolución del Derecho disciplinario y en la búsqueda de que todas las conductas de quienes se vinculan con el Estado sean investigadas, ha llevado a lo que se denomina un “expansionismo del control disciplinario”.

Y es que si el legislador o a través de pronunciamientos jurisprudenciales se señala quiénes pueden ser destinatarios del control disciplinario, no podrá la autoridad investigadora o juzgadora considerar lo contrario[20]. Varios casos han sido objeto de regulación y de interpretación evolutiva, en normas distintas a la disciplinaria y se cree que, por ese motivo, aún persiste cierta obstinación y negacionismo, algo muy común ante los cambios normativos.

Analicemos sólo algunos casos para no desviarnos del propósito de este análisis:

a.    Uno de ellos es el de lo previsto en el artículo 2º de la Ley 1882 de 2018[21], al indicar que los consultores[22] y asesores externos[23] responderán civil, fiscal, penal y disciplinariamente tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de consultoría o asesoría, celebrado por ellos, como por los hechos u omisiones que les fueren imputables constitutivos de incumplimiento de las obligaciones correspondientes a tales contratos y que causen daño o perjuicio a las entidades, derivados de la celebración y ejecución de contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las actividades de consultoría o asesoría incluyendo la etapa de liquidación de los mismos.

b.    Otro es el acoso laboral cuando la víctima sea un contratista de prestación de servicios, asunto en el que la Corte Constitucional avanzó después de 13 años, al negar la posibilidad de proteger a esas personas en su dignidad sin importar la forma de vinculación (Sentencia C-960 de 2007). El problema radica en que el “cambio” de criterio jurisprudencial ocurrió en una sentencia de tutela (T-317/20), pero que ha sido reiterado en posteriores sentencias.

c.    El más reciente tiene que ver con el ámbito de aplicación de la Ley 2365 de 2024, al incluir como aplicable a todas las víctimas de acoso sexual, así como a las personas que cometen dichas conductas en el contexto laboral, independientemente de la naturaleza de la vinculación, las interacciones que tengan los trabajadores, agentes, empleadores, contratistas de prestación de servicios, pasantes, practicantes y demás personas que participen en el contexto laboral.

Obsérvese que, en todos estos casos, no se considera como destinatario del régimen disciplinario por el desempeño de funciones públicas o administración de recursos públicos, sino que se trata de un señalamiento específico que hace el legislador con fundamento a la llamada “libertad de configuración legislativa”[24], para dos de estos casos (a y c), sin que importe la forma de vinculación; es decir, si es por contrato de consultoría, prestación de servicios o de apoyo a la gestión.

El otro caso es mucho más complejo (b), por cuanto no se trata de una ley en sentido formal, sino que se considera al contratista como sujeto de acoso laboral a partir de un criterio jurisprudencial que ha venido desarrollándose en la Corte Constitucional, pero que ha tenido mucha resistencia por las autoridades con competencia disciplinaria[25].

Y es que el argumento de rechazo a reconocer como sujeto de acoso laboral a un contratista no sólo es por existir un pronunciamiento de la Corte Constitucional que tiene fuerza vinculante y efectos erga omnes, sino también porque una cosa es reconocerlo como víctima de acoso laboral en sede de tutela por violación de sus derechos fundamentales, y otra muy distinta reconocerlo como sujeto procesal en la actuación disciplinaria.

Esta situación desconoce las medidas para la eliminación de la violencia, el acoso y la discriminación en el mundo del trabajo que se regularon en el artículo 18 de la Ley 2466 de 2025, en donde se garantiza el trabajo libre de acoso y discriminación, cualquiera que sea su situación contractual. Asimismo, lo dispuesto en el reciente Decreto 1040 del 5 de agosto de 2026[26], expedido por el Ministerio del Trabajo, en donde se regularon las conductas constitutivas de acoso en las relaciones de poder y expresión de la voluntad, las cuales pueden ser jerárquicas, contractuales y/o funcionales.

En tales eventos, considero que ha surgido una nueva relación de sujeción, derivada de la expresa manifestación del legislador y a la que podría denominársele “por colaboración”[27], debido a que los contratistas del Estado actúan como colaboradores de las entidades estatales en el logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones[28].

Conforme con lo expuesto, se puede concluir de forma gráfica lo siguiente:

Gráfico Nº 3 Fuente: Elaboración propia

5.    Distinción constitucional del derecho disciplinario frente al derecho penal y administrativo

El artículo 92 de la Carta Política de Colombia distingue, como ninguna otra constitución de Latinoamérica, las sanciones disciplinarias de las sanciones penales.

En efecto, cualquier persona natural o jurídica que se considere afectada con la conducta de cualquier autoridad, podrá acudir al funcionario competente para que se apliquen las sanciones penales o disciplinarias a que haya lugar.

Tal facultad con la que cuentan los ciudadanos se consagra como un deber en el artículo 67 de la Ley 906 de 2004 o Código de Procedimiento Penal, al establecer que toda persona debe denunciar a la autoridad los delitos de cuya comisión se tenga conocimiento y que deban investigarse de oficio.

No obstante, el hecho que desde la misma Constitución se faculte a las autoridades juzgadoras a imponer sanciones disciplinarias y penales, demuestra la posibilidad de sancionar dos veces al disciplinable por una misma conducta, sin que ello transgreda la prohibición del non bis in idem consagrada como una garantía del debido proceso judicial y administrativo en el artículo 29 superior, regulada como “cosa juzgada” en el artículo 16 del CGD.

De tal manera que en Colombia, es la misma Constitución Política la que separa las sanciones disciplinarias de las penales, por lo cual sería incorrecto afirmar que el derecho disciplinario equivale o es reflejo del derecho penal, porque, aunque ambos se nutren de los principios del ius puniendi estatal, sus sistemas sustantivos y adjetivos se estructuran en diferentes cuerpos normativos, con consecuencias jurídicas que tampoco son iguales.

A su vez, nótese que el citado artículo 92 no se refiere a “sanciones administrativas”, como sí lo hacen los artículos 25 de la Constitución española[29] y 190, Fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por ejemplo, sino que es tajante en indicar que la autoridad competente aplicará “sanciones disciplinarias”. Precisamente es por esta razón que el derecho disciplinario en Colombia se encuentra constitucionalizado, o como sostiene el profesor GÓMEZ PAVAJEAU, posee una dogmática constitucional que es transversal de lo nacional a lo internacional[30].  

5. Conclusiones

a. La dignidad humana, el trabajo y el interés general son principios que edifican el Estado social y democrático de derecho, pero que se manifiestan en la imposición de sanciones disciplinarias como la destitución e inhabilidad general, suspensión e inhabilidad especial y la mera suspensión.

b. Los fines esenciales del Estado tienen una estrecha relación con el principio rector de la ilicitud sustancial, por cuanto aquellos se instituyen en el principal objeto de protección del derecho disciplinario.

c. Del artículo 6º de la Constitución se derivan no sólo las relaciones de sujeción general, sino también las de sujeción especial, las cuales han influido en la construcción dogmática del derecho disciplinario en Colombia, ya sea como una categoría superior o como un principio rector no normativizado de esta área jurídica.

d. Las relaciones de sujeción que vinculan a los particulares que ejercen funciones públicas y administran recursos del Estado no son de carácter especial, sino material[31]. Esta afirmación se sustenta en los artículos 123 y 210 de la Constitución, en tanto que el particular, en el ámbito del derecho disciplinario, siempre conserva esa condición, a diferencia de lo que ocurre en el derecho penal, conforme a lo previsto en el artículo 20 de la Ley 599 de 2000[32].

e. Pronunciamientos de la Corte Constitucional y legislaciones recientes ratifican que algunos contratistas del Estado deben ser reconocidos como sujetos el derecho disciplinario, ante lo cual corresponderá por competencia tales asuntos a la Procuraduría General de la Nación o a las Personerías, según corresponda, de acuerdo a lo previsto en el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019. 

f. La Constitución Política de Colombia en su artículo 92 distingue con precisión las sanciones disciplinarias de las penales. Esto permite comprender que el derecho disciplinario tiene identidad constitucional y que su construcción dogmática no ha sido al azar ni por capricho, sino a partir de un presupuesto superior que exige controles a quienes cumplen fines en representación del Estado.

6. BIBLIOGRAFÍA

Daza Pérez, M. F. (2025). La génesis del derecho disciplinario – De la edad primitiva a la edad contemporánea, Tirant Humanidades, Bogotá.

Flechas Lara, X. (2026). A puerta cerrada. Ediciones Nueva Jurídica, Bogotá.

Gómez Pavajeau, C. A. Dogmática del Derecho Disciplinario. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2001.

Gómez Pavajeau, C. A., & Pinzón Navarrete, J. H. (2020). Debates fundamentales sobre derecho disciplinario. Ediciones Nueva Jurídica, Bogotá.

Corte Constitucional. (2002). Sentencia C-948 de 2002.

Corte Constitucional de Colombia. (2001). Sentencia C-053 de 2001.

Ley 1952 de 2019. Código General Disciplinario.

Ley 2094 de 2021. Modificación al Código General Disciplinario.

Matute González, C. F. y Gándara Ruiz Esparza, A. (2022). La responsabilidad administrativa en el estado mexicano. Tirant Lo Blanch, México.  

Roa Salguero, D. A. (2024). El principio de legalidad en el control disciplinario: la teoría de la tipicidad. En: Régimen jurídico de los agentes estatales – Tomo II, la responsabilidad sancionatoria. Bogotá: Universidad Externado.

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[1] México, Argentina, Brasil y Venezuela se identifican como países con constituciones federales o como federaciones.

[2] Artículo 222 del CGD.

[3] Artículo 160 del CGD.

[4] De acuerdo con el artículo 48, numeral 1º del CGD, la destitución general implica: “a. La terminación de la relación del servidor público o del particular con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección; o b. La desvinculación del cargo, en los casos previstos en la Constitución Política y la ley; o c. La terminación del contrato de trabajo; y d. En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el termino señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera.

[5] Asimismo, según dispone el numeral 2º del referido artículo 48, la suspensión implica la separación del ejercicio del cargo en cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria y la inhabilidad especial, la imposibilidad de ejercer la función pública, en cualquier cargo distinto de aquel, por el termino señalado en el fallo.

[6] Artículo 44 del CGD.

[7] Cfr. Sentencia C-053 de 2001.

* Algunas de las ideas aquí plasmadas ya fueron expuestas en el prólogo de la obra: La responsabilidad administrativa en el estado mexicano, coordinada por los apreciados juristas Carlos F. Matute González y Alberto Gándara Ruiz Esparza. Tirant Lo Blanch, México, 2022, p 16 y 17.

[8] El profesor Alberto Gándara ya ha analizado la ilicitud sustancial en el derecho disciplinario mexicano: GÁNDARA RUIZ ESPARZA, Alberto. La ilicitud sustancial: Elemento fundamental para entender la naturaleza del Derecho Disciplinario, Revista Edicta – Edición 37, agosto de 2021.

[9] Igual sucede con el artículo 50 de la LGRA, al considerar como falta administrativa no grave, los daños y perjuicios que, de manera culposa o negligente y sin incurrir en alguna de las faltas administrativas graves señaladas en el Capítulo siguiente, cause un servidor público a la Hacienda Pública o al patrimonio de un Ente público.

[10] Artículo 5º.

[11] Al respecto, en Sentencia C-948 de 2002, la Corte Constitucional indicó: “Ello es lo que se busca con la redacción inicial, empero, la misma resulta equívoca en la medida en que trata de buscar una autonomía e independencia del derecho penal a través de la utilización de las categorías dogmáticas de éste. En efecto, la exposición de motivos presentada por la Procuraduría General de la Nación deslinda derecho penal y derecho disciplinario, señalando a éste como un "sistema autónomo e independiente, con objetivos y características propios", precisando la necesidad de diferenciar la antijuridicidad penal de la disciplinaria, pues en aquél se habla del "principio de lesividad o de antijuridicidad material. Pues bien, si ello es así, como lo es por resultar correcto, no se puede utilizar en derecho disciplinario la expresión lesividad, habida cuenta que la misma denota un sistema de injusto montado sobre la base de la lesión a bienes jurídicos tutelados, cuya puesta en peligro o lesión origina la antijuridicidad material como categoría dogmática. El derecho disciplinario no puede ser entendido como protector de bienes jurídicos en el sentido liberal de la expresión, toda vez que se instauraría una errática política criminal, habida cuenta que no existiendo diferencias sustanciales entre derecho penal y derecho disciplinario por virtud de ello, llegaría el día en que el legislador, sin más ni más, podría convertir sin ningún problema todos los ilícitos disciplinarios en injustos penales".

[12] En Sentencia C-948 de 2002, se sostuvo: “Al respecto la Corte constata que la norma traduce la adopción por el Legislador de una postura clara a favor de la autonomía del derecho disciplinario en materia de determinación de la antijuricidad de las conductas que dicho derecho sanciona frente a las categorías propias del derecho penal.”

[13] En ello coinciden los recientes estudios realizados por el maestro GÓMEZ PAVAJEAU, Carlos Arturo, al señalar: “El monarca disponía de la administración y de sus funcionarios con total libertad, lo que permitió que se construyera una relación especial de poder entre la administración y sus funcionarios, donde la primera ejerce su facultad con total discrecionalidad. Por lo que Laband genera una relación funcionarial muy especial de poder que impone deberes especiales de sujeción, de obediencia y fidelidad. Otto Mayer, perfeccionó la tesis de la relación especial de sujeción, la cual está caracterizada por una relación de servicio de Derecho Público que conlleva una fidelidad y devoción especial”. Derecho sancionador general o ius puniendi y sus especies en Colombia – Especial mención del derecho disciplinario, Ediciones Nueva Jurídica, Bogotá, 2025, p 106.

[14] Resumen extraído de la ponencia realizada en el seminario de Derecho Público de la Universidad de Munich en 1960 por: GALLEGO ANABITARTE, Alfredo. Las relaciones especiales de sujeción y el principio de la legalidad de la administración – Contribución a la teoría del Estado de derecho, Revista Electrónica, Alemania, p 11. Citado por MEJÍA OSSMAN, Jaime y ROA SALGUERO, David Alonso. Las relaciones especiales de sujeción en el derecho disciplinario, Ediciones Jurídicas Axel, Bogotá, 2011, p 11 y 12.

[15] Ibidem. p 107-109.

[16] DAZA PÉREZ, Mario Felipe. La génesis del derecho disciplinario – De la edad primitiva a la edad contemporánea, Tirant Humanidades, Bogotá, s2025, p 118 – 132.

[17] Sobre el particular, ha respondido la doctrina especializada que, así como evolucionó la noción de Estado, también lo hicieron las relaciones especiales de sujeción. GÓMEZ PAVAJEAU, Carlos Arturo. Ob. Cit. p 109.

[18] ROA SALGUERO, David Alonso. El principio de legalidad en el control disciplinario: la teoría de la tipicidad. En: Régimen jurídico de los agentes estatales – Tomo II, la responsabilidad sancionatoria. Universidad Externado, Bogotá, 2024.

[19] Ibidem. p 166.

[20] En ello coincide destacada doctrina: “[…] la Corte Constitucional ha reiterado que incluso en los contratos de prestación de servicios, aunque no constituyan una relación laboral en sentido estricto, las personas conservan plenamente la protección de sus derechos fundamentales, Por ello, cualquier situación que vulnere la dignidad, la libertad, la honra o la salud mental de un contratista puede y debe ser denunciada mediante los mecanismos institucionales disponibles, ya sea ante la propia entidad contratante o ante el Ministerio Público.  Sin embargo, un cambio significativo surgió con la Resolución 3461 de 2025 y la Reforma Laboral Ley 2466 de 2025, que amplió de manera expresa el ámbito de aplicación del Comité de Convivencia Laboral. Por primera vez, los contratistas históricamente excluidos por no estar sometidos a jerarquía laboral fueron reconocidos como sujetos protegidos y legitimados para acudir al procedimiento preventivo del Comité”.  Flechas Lara, X. (2026). A puerta cerrada. Ediciones Nueva Jurídica, Bogotá.

[21] Modificatorio del artículo 53 de la Ley 80 de 1993, modificado a su vez por el artículo 82 de la Ley 1474 de 2011.

[22] Al respecto, es bien sabido que conforme lo establece el 3º, artículo 2º de la Ley 1150 de 2011, la modalidad de selección de los consultores se hace a través del concurso de méritos y el contrato es de consultoría, los que de acuerdo con el numeral 2º, artículo 32 de la Ley 80 de 1993 son, entre otros, los que celebren las entidades estatales referidos a los estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión; los que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos.

[23] Aquí pueden cobijar la contratación directa para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales, de acuerdo con lo consagrado en el literal h, numeral 4º, artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y artículo 2.2.1.2.1.4.9. del Decreto 1082 de 2015.

[24] Definida como “la prerrogativa, facultad o potestad de la cual es titular el legislativo, consistente en el margen de discrecionalidad en el que puede actuar como órgano de naturaleza política y en desarrollo del principio democrático, con el fin de expedir leyes mediante la valoración normativa razonable, concretando y dotando de contenido las normas constitucionales…”; sin exceder la competencia que la misma Carta impone y sujeta al control de constitucional que ejerce la Corte Constitucional. MORENO BRICEÑO, Diana M. La libertad de configuración legislativa: un límite a la interpretación constitucional, Ediciones Doctrina y Ley, Bogotá, 2016, p 164.

[25] Véase el auto del 8 de julio de 2025, radicado Nº IUS-E-2024-325779 / IUC-D-2024-3719734, Procuraduría Delegada Primera para la Vigilancia Administrativa.

[26] Artículo 2.2.1.8.1.6. Allí se indica: “Una relación de poder, como la ejercida por subordinación laboral, o de formación para el trabajo, o la ejercida con violencia o amenaza de violencia que obligue a la víctima a realizar actos por temor a las consecuencias del mismo aprovechando un entorno de coacción, implica la presunción de violencia o acoso laboral”. A esto se suma la Ley 2528 de 2025, por medio de la cual se aprueba el «Convenio Sobre la Violencia y el Acoso - No. 190» adoptado por la 108^a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, en Ginebra, Suiza, el 21 de junio de 2019.

[27] Oportuno aclarar, que esta propuesta difiere sustancialmente de aquella desarrollada por González Pérez, cuando analizó las relaciones materiales de sujeción ‘por colaboración’ de los abogados, por cuanto allí el autor articula esa colaboración con la realización de funciones públicas a partir de la figura de la descentralización. GÓMEZ PAVAJEAU, C. A. Debates fundamentales sobre derecho disciplinario – Tomo II, Bogotá, p 299-318.

[28] Artículo 3º, Ley 80 de 1993.

[29] El numeral 1º, artículo 25 de la Constitución señala: “Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.” La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la fracción IIII de su artículo 109 dispone: “Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Dichas sanciones consistirán en amonestación, suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos que, en su caso, haya obtenido el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por los actos u omisiones. La ley establecerá los procedimientos para la investigación y sanción de dichos actos u omisiones. Las faltas administrativas graves serán investigadas y substanciadas por la Auditoría Superior de la Federación y los órganos internos de control, o por sus homólogos en las entidades federativas, según corresponda, y serán resueltas por el Tribunal de Justicia Administrativa que resulte competente. Las demás faltas y sanciones administrativas serán conocidas y resueltas por los órganos internos de control”.

[30] Ibidem. p 84.

[31] En el mismo sentido, GONZÁLEZ PÉREZ, José Adolfo. Relaciones materiales de sujeción “por colaboración” de los abogados, Ensayo Nº 11. En: GÓMEZ PAVAJAEAU, Carlos Arturo y PINZÓN NAVARRETE, Jhon Harvey. Debates fundamentales sobre derecho disciplinario, Ediciones Nueva Jurídica, Bogotá, 2020, p 310 – 312.

[32] ARTÍCULO 20. Servidores públicos. Pará todos los efectos de la ley penal, son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Para los mismos efectos se consideran servidores públicos los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República, los integrantes de la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción y las personas que administren los recursos de que trata el Artículo 338 de la Constitución Política. Lo anterior se complementa con lo dicho por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 22 de enero de 2025, radicación Nº 60189, M.P. Myriam Ávila Roldán, en donde se indicó que quien suscribe un contrato de no obra no es funcionario público: “…no resulta exótico que el legislador califique de servidores públicos a los particulares que desarrollan funciones públicas. No por ello se les debe encajar necesariamente dentro de las mencionadas especies constitucionales, es decir, miembro de corporación pública, empleado o trabajador oficial, porque el legislador puede establecer diferentes categorías de servidores públicos. 38.- Allí quedó explicado que la ubicación del particular como servidor público no obedece al vínculo que surge de la relación, importante o no, con el Estado, sino de la naturaleza de la función que se le atribuye por ministerio de la ley, la cual fija la índole y alcance de la relación jurídica. Ello, en la medida que el propósito de la entidad estatal no es el de transferir funciones públicas a los contratistas, las cuales conserva, sino la de conseguir la ejecución práctica del objeto contractual, en aras de realizar materialmente los cometidos públicos a ella asignados. […] esta Corporación ha admitido que la habilitación para que el particular ejerza funciones públicas puede surgir del contrato estatal. Es un parámetro orientado a observar en cada caso concreto el objeto contractual y su vinculación con la misión de la contratante. Por su parte, cuando la naturaleza del contrato no conlleva la transferencia de una función pública al contratista, el mismo continúa manteniendo el carácter de particular”.